作者：北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授　燕繼榮

對(duì)于那些人們所想要的事務(wù)，如果治理無效，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)叢林法則下的一哄而上或有組織的壟斷獨(dú)享；對(duì)于那些人們所不想要的事務(wù)，如果治理無方，通常會(huì)面臨無人承擔(dān)、無人負(fù)責(zé)的局面?，F(xiàn)實(shí)中各類哄搶事件以及經(jīng)常提到的“九龍治水”“和尚吃水”等事例就是治理無效或治理無方的典型例子。

任何正常的社會(huì)，都在盡力促進(jìn)社會(huì)福利的增長，避免、抑制和消除社會(huì)危害（包括匱乏、疾病、孤立、污染、垃圾、不守規(guī)矩、犯罪行為等）的形成。因此，我們也可以把社會(huì)事務(wù)分為公益性事務(wù)和公害性事務(wù)兩大種類。社會(huì)治理的任務(wù)和目標(biāo)無非兩個(gè)：一是促進(jìn)“公益事業(yè)”的發(fā)展，二是防治“公害事務(wù)”的發(fā)生。促進(jìn)“公益事業(yè)”的核心問題在于如何形成激勵(lì)機(jī)制，把各種社會(huì)力量組織和動(dòng)員起來，打破“集體行動(dòng)邏輯”，讓各種行為主體形成正向的社會(huì)合力。治理“公害事務(wù)”的關(guān)鍵是如何建立和落實(shí)責(zé)任制度，以便防止失范行為的發(fā)生或保證失范行為發(fā)生后能夠被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和懲治，使之得到及時(shí)矯正，防止“破窗效應(yīng)”。

談到社會(huì)“公益性事務(wù)”，通常一種想當(dāng)然的假設(shè)認(rèn)為，生活在共同體中的人們，會(huì)形成共同利益，并為實(shí)現(xiàn)這個(gè)共同利益而采取集體行動(dòng)。譬如，住在同一宿舍樓的人們，如果看到樓燈壞了，會(huì)主動(dòng)更換燈泡；同一社區(qū)的居民會(huì)保持環(huán)境衛(wèi)生，甚至主動(dòng)清理垃圾。然而，很不幸的是，社會(huì)生活中常見的現(xiàn)象是，要么總是有人自圖便利，自行采取有利于自己的行動(dòng)；要么等候別人行動(dòng)，自我采取“搭便車”的機(jī)會(huì)主義行動(dòng)。這種所謂“理性人”的公共選擇，其結(jié)果使公共利益受到損害，讓本應(yīng)得到改善的事務(wù)難有改善。這是公共管理普遍的歷史難題。早期有古典政治學(xué)代表人物亞里士多德的分析：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷自己的所有，而忽視公共的事務(wù)。對(duì)公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少相關(guān)的事務(wù)。”現(xiàn)在有制度主義政治學(xué)的經(jīng)典論述：“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，否則有理性尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的集團(tuán)的利益。”

從這些分析和論述中可以得出的基本結(jié)論是，理性人+自由選擇=公共危機(jī)。因此，克服公共危機(jī)的出路只有兩條：要么改變“理性人”，使其變成“非理性人”；要么改變選擇條件，使“理性人”不能自由選擇。現(xiàn)實(shí)生活中，克服“集體行動(dòng)困境”也確實(shí)形成了兩條思路：一是通過諸如宗教信仰、意識(shí)形態(tài)、文化建設(shè)等理想信念教育，改造“理性人”，使人們?cè)谥饔^上放棄自利行為；二是通過引入制度和政策強(qiáng)制，禁止“理性人”自由選擇，使人們?cè)诳陀^上不能采取有損于公共利益的自利行為。由此觀察，社會(huì)治理的核心也無非兩條：第一，通過強(qiáng)化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，增強(qiáng)社會(huì)“黏合劑”和社會(huì)紐帶作用，強(qiáng)化社會(huì)歸屬感和社會(huì)認(rèn)同感，提升社會(huì)凝聚力，促進(jìn)社會(huì)互利互助的公益事業(yè)發(fā)展。第二，通過嚴(yán)格的禁止性制度和政策，改變“理性人”的公共選擇，杜絕社會(huì)成員損害社會(huì)利益的自利行為；通過明確的激勵(lì)性制度和政策，促進(jìn)社會(huì)成員采取有利于社會(huì)利益的行動(dòng)，打破公益事業(yè)“集體行動(dòng)的困境”。

對(duì)于“公害性事務(wù)”而言，治理的關(guān)鍵是及時(shí)矯正失范行為。管理學(xué)中的“破窗效應(yīng)”表明，個(gè)別人一時(shí)的失范行為得不到及時(shí)制止，會(huì)演化成為普遍效仿的社會(huì)失范行為，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的管理危機(jī)。防止“破窗”并及時(shí)維修“破窗”要求建立及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止失范行為的制度和機(jī)制。

此外，以“公益”化“公害”也是社會(huì)治理的基本原理。良好的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)風(fēng)氣、良好的社會(huì)制度和社會(huì)秩序、良好的行為典范和社會(huì)善業(yè)，不僅激發(fā)人們的善心，并有助于將善心轉(zhuǎn)化為善業(yè)，而且會(huì)抑制和消減人們惡行的沖動(dòng)，化解和克服公害性事務(wù)。

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