我國25.3萬名事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童被納入保障范圍 專家認(rèn)為救助事實(shí)孤兒不能簡單發(fā)錢了事

● 事實(shí)孤兒，即事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童。加強(qiáng)事實(shí)孤兒保障，是健全兒童福利保障體系的重要內(nèi)容

● 對事實(shí)孤兒的保護(hù)不僅是保障他們的生存問題，還必須全方位介入醫(yī)療、教育甚至心理輔導(dǎo)等各個方面，以及對指定監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督等

● 突發(fā)事件中，未成年人相對處于弱勢，自救能力差，需要能接觸到他們的有關(guān)人員主動發(fā)現(xiàn)、及時報告。誰來報告、向誰報告、怎么報告、誰來照料成為亟待解決的“四個難題”

截至2020年底，全國已有25.3萬名事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童被納入保障范圍，保障標(biāo)準(zhǔn)參照孤兒，目前平均每人每月可領(lǐng)取1140元。

2021年春節(jié)前，民政部公布的這組數(shù)字溫暖了民心。

在現(xiàn)實(shí)生活中，一些孩子因?yàn)?ldquo;不靠譜”的父母而缺乏監(jiān)護(hù)，受到身心傷害甚至失去生命，讓人心痛；一些孩子在無人照顧的情況下艱難生存，在本應(yīng)無憂無慮的年齡承擔(dān)起生活重?fù)?dān)，讓人心疼；一些未成年人步入錯誤的人生軌道甚至走向犯罪，監(jiān)護(hù)缺失或“一言難盡”的家庭難辭其咎，讓人心憂……生活在被遺忘角落里的他們，面臨多種多樣的困難。如何幫助他們，成為越來越重要的社會議題。

“近年來，針對事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童問題，從部門規(guī)范、部門規(guī)章，到國務(wù)院的意見，再到基本的民事法律、民法典都作出了相應(yīng)的回應(yīng)。”北京理工大學(xué)法學(xué)院民法典研究中心主任孟強(qiáng)說，為事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童撐起一片政策天空，是健全兒童福利保障體系的重要內(nèi)容，也是織密社會保障網(wǎng)的重要一環(huán)，但關(guān)鍵在于要把目前的法律和政策落到實(shí)處。

兒童福利范圍擴(kuò)大

事實(shí)孤兒獲得保障

2021年的這個春節(jié)，對于貴州省的秋雨來說是全新的，她在“新家”感受到了家的溫馨與親人的愛撫。

瘦小單薄的秋雨生長在一個貧窮的單親家庭，從小跟隨父親一起長大。5年前，秋雨的父親因病離世，重新組建家庭的母親無法承擔(dān)生活重?fù)?dān)，爺爺常年不在家，患有精神疾病的奶奶便成了秋雨唯一的監(jiān)護(hù)人。一家人的收入來源是政府按月發(fā)放的低保金和幾分薄地的收成。

半年前一個盛夏的夜晚，奶奶犯病后將秋雨趕出了家門。

“孩子平時一邊讀書一邊干農(nóng)活，家務(wù)活也全是她在承擔(dān)，奶奶犯病時，常常將她趕出家門。”當(dāng)?shù)卮鍕D聯(lián)主席龍寬香在日常走訪工作中，與秋雨建立了深厚的感情。每次秋雨被趕出家門，她都會向龍寬香求助。

最終龍寬香將這個事實(shí)孤兒接回自己家。2月9日是15歲的秋雨來到新家庭的第190天。而今，與龍寬香一家生活在一起的小秋雨變得開朗了許多。這個春節(jié)，新家里的爺爺奶奶給她買了新衣，當(dāng)?shù)貗D聯(lián)也給她送來了毛毯、書包、文具盒、畫板、衣服、褲子和鞋子等慰問品。

查閱資料，《法治日報》記者注意到，近年來和秋雨一樣的事實(shí)孤兒們獲得越來越多的政策保障。

事實(shí)孤兒，即事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童；或者父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童。加強(qiáng)事實(shí)孤兒保障，是健全兒童福利保障體系的重要內(nèi)容。

民政部的摸底排查數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國事實(shí)孤兒約有50萬名。其中屬于上述第一類情形的約有22萬名，屬于第二類情形的約有28萬名。

“在我國古代，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為撫養(yǎng)未成年人是私事、家事。未成年人監(jiān)護(hù)是家庭內(nèi)部的事，范圍頂多擴(kuò)大到家族。我國在1986年頒布的民法通則中對于未成年子女的監(jiān)護(hù)人也還是主要限定在父母、（外）祖父母和兄姐的范圍內(nèi)。”據(jù)孟強(qiáng)介紹，后來民法總則擴(kuò)大了未成年子女監(jiān)護(hù)人的范圍，任何愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個人或者組織經(jīng)過未成年人所在地的居（村）委會、民政部門的同意，都可以擔(dān)任其監(jiān)護(hù)人，“這表明目前我國已經(jīng)出現(xiàn)了監(jiān)護(hù)人社會化擴(kuò)大的趨勢”。

“國家對此的介入恰恰是國家治理能力現(xiàn)代化的一種體現(xiàn)，當(dāng)父母不能夠或者不適合擔(dān)任未成年子女監(jiān)護(hù)人的時候，由國家機(jī)關(guān)介入，具體體現(xiàn)在村委會、居委會和民政部門幾大工作部門中。”孟強(qiáng)說，但國家介入未成年子女的監(jiān)護(hù)問題，需要耗費(fèi)大量財力和人力、物力，這就對國家提出了較高的要求，即國家必須有豐富的財力，同時要雇傭具有專業(yè)技能的國家工作人員，或者聘請社會上的義工、心理輔導(dǎo)專家等。

2019年，民政部、司法部等12部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，從2020年1月1日起，全面實(shí)施事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障制度。這是我國首次就加強(qiáng)事實(shí)孤兒保障工作出臺專門意見。

“上述文件是民政部兒童福利司成立以來一個最重要的兒童福利政策。這個政策最重要的意義就是首次把兒童最低的生活養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到了事實(shí)孤兒這個群體。”北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授劉繼同說，而事實(shí)孤兒與民政系統(tǒng)管理的孤殘兒童、棄嬰最大的不同，就在于他們有家庭。但是這個家庭如果沒有能力發(fā)揮作用，就無法對未成年人起到監(jiān)護(hù)作用，“這就是它最重要的意義，兒童福利的范圍歷史性地擴(kuò)大了”。

不能簡單發(fā)錢了事

心理健康至關(guān)重要

2020年底，民政部會同相關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》，重點(diǎn)在拓展保障對象范圍、優(yōu)化父母失聯(lián)認(rèn)定程序、加強(qiáng)監(jiān)護(hù)指導(dǎo)等方面進(jìn)行了規(guī)定。

“這個文件的提出標(biāo)志著我國將要開展現(xiàn)代普惠型兒童福利制度，同時以家庭福利為基礎(chǔ)的兒童福利制度開始萌芽。”劉繼同說。

不過，劉繼同也指出，我國現(xiàn)在最大的問題是還是缺乏“兒童福利”的理念，我國兩部關(guān)于兒童的法律都是從刑法角度提出來的，現(xiàn)在迫切需要繼續(xù)擴(kuò)展對于兒童的福利。

“父母失聯(lián)認(rèn)定”是基層反映較多的突出難題。對此，《關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》提出了三種認(rèn)定方式：

一是先報案，由公安部門接警處置查找，出具查找情況回執(zhí)單。

二是對公安部門難以出警處置查找的，采取“個人承諾+鄰里佐證+村（居）證實(shí)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）查驗(yàn)+民政部門確認(rèn)”的方式認(rèn)定。

三是對其他復(fù)雜情形，采取“一事一議”的方式解決。即村（居）提方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）查驗(yàn)，最后由縣級兒童保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制研究確定。

不能簡單地“發(fā)錢了事”，要給予兒童和家庭更多關(guān)心關(guān)愛。這也是民政部兒童福利司副司長倪春霞在談到事實(shí)孤兒工作中專門強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。

孟強(qiáng)對此深表贊同，他認(rèn)為“發(fā)錢了事”是懶政的體現(xiàn)，“對未成年人的保護(hù)不是花錢就能解決的。第一，未成年人是限制民事行為能力人，自己不一定有能力妥善運(yùn)用這筆錢；第二，未成年人的行為能力是受到限制的，很多情況下他花不出去錢，很多事情必須由他的監(jiān)護(hù)人來完成。所以，‘發(fā)錢了事’肯定是不可以的。直接發(fā)給他的監(jiān)護(hù)人也不行，因?yàn)闊o法查究監(jiān)護(hù)人如何使用這筆錢。對事實(shí)孤兒的救助，必須要有一個合理的開支用途和常態(tài)的監(jiān)督機(jī)制”。

“更重要的是，對事實(shí)孤兒的保護(hù)不只是保障他們的生存問題，還必須全方位介入醫(yī)療、教育甚至心理輔導(dǎo)等各個方面，以及對指定監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督等。以上各方面都要全面落實(shí)，才能夠比較好地完成對事實(shí)孤兒的救助。”孟強(qiáng)說。

多地探索救助機(jī)制

頂層設(shè)計值得期待

今年1月，民政部、國家發(fā)展改革委、教育部、公安部等10部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好因突發(fā)事件影響造成監(jiān)護(hù)缺失未成年人救助保護(hù)工作的意見》，進(jìn)一步明確保障范圍、處置措施和保障條件等。

在孟強(qiáng)看來，上述意見為事實(shí)孤兒撐起了一片政策天空。首先，該意見由10部門聯(lián)合發(fā)布，將有可能涉及事實(shí)孤兒保護(hù)的方方面面都全面考慮到了，避免造成九龍治水、各管一片最后踢皮球或者是三不管的局面；其次，這些相關(guān)的政策意見所考慮的情況都是在實(shí)際調(diào)研中形成的，內(nèi)容全面。從事實(shí)孤兒的成因、如何應(yīng)對到生活、衣食住行的保障醫(yī)療和接受教育甚至心理輔導(dǎo)等各方面都有所考慮，所以這對于事實(shí)孤兒的保護(hù)很有利；再次，該意見強(qiáng)化了相關(guān)部門的職責(zé)，將后續(xù)對于相關(guān)工作人員的監(jiān)督也納入政策范圍內(nèi)。這就保證了這樣的政策不會變成一次性的事情，后續(xù)會有專門的人員對他們進(jìn)行持續(xù)考察監(jiān)督。

據(jù)倪春霞介紹，突發(fā)事件中，未成年人相對處于弱勢，自救能力差，需要能接觸到他們的有關(guān)人員主動發(fā)現(xiàn)、及時報告。誰來報告、向誰報告、怎么報告、誰來照料成為亟待解決的“四個難題”。

“現(xiàn)在很多相關(guān)政策文件也都規(guī)定了‘強(qiáng)制報告制度’，這個制度要求基層工作部門及時發(fā)現(xiàn)及時報告。”劉繼同指出，將上述報告工作交給居委會、村委會以及公益組織是比較困難的，“因?yàn)榫游瘯然鶎咏M織本身的任務(wù)已經(jīng)很重了，而且僅有以上頒布的一系列政策，缺乏獨(dú)立專項(xiàng)的服務(wù)體系、服務(wù)機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，現(xiàn)在迫切需要建立一個服務(wù)體系。比如目前農(nóng)村針對留守兒童主要采用臨時媽媽或者兒童福利主任制度，而城市里是不是需要專職的兒童福利工作者呢？這些是現(xiàn)在急需考慮的問題”。

同時，《法治日報》記者注意到，近年來，北京、重慶將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入助學(xué)工程，陜西等地實(shí)行全額醫(yī)保資助，甘肅等地探索優(yōu)化認(rèn)定程序……各地在政策創(chuàng)新上紛紛開動腦筋。

但目前這些操作仍止步于各地的“自選動作”。為此，一旦時機(jī)成熟，地方“選擇”能否被考慮上升統(tǒng)一為國家行為，成為一個關(guān)鍵問題。

“我們現(xiàn)在需要兒童福利制度的頂層設(shè)計。到2050年，我們第二個百年目標(biāo)中最核心的就是要建成‘中國特色的現(xiàn)代社會福利制度’，這個社會福利制度中最核心的、處于最優(yōu)先發(fā)展的應(yīng)該是兒童福利和家庭福利。”劉繼同說。

孟強(qiáng)也認(rèn)為，時機(jī)成熟后，可以考慮將地方好的做法變?yōu)閲业男袨椤?/p>

“但我國地域廣闊，各地發(fā)展不均衡，現(xiàn)在要求‘一刀切’不太現(xiàn)實(shí)。所以，只能有條件的地方先探索實(shí)施全額醫(yī)保自助，對事實(shí)孤兒的醫(yī)療、教育、心理輔導(dǎo)提供更加完善的幫助。發(fā)展稍微落后一點(diǎn)的地區(qū)，至少也要在最基本的層面上給事實(shí)孤兒提供保障，比如大病救助、地方住宿等。等時機(jī)成熟、總體條件具備的時候，可以考慮通過修改未成年人保護(hù)法等其他相關(guān)法律的形式，讓它擁有國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能從總體上提高我們對于未成年人的保護(hù)。”孟強(qiáng)對《法治日報》記者說。（記者 趙 麗 實(shí)習(xí)生 顧小妍）

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