城市綠化是城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在改善城市環(huán)境、維持城市生態(tài)平衡、美化城市景觀方面發(fā)揮著不可替代的作用，是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要生態(tài)措施。為此，我市第三部地方性法規(guī)《駐馬店市城市綠化條例》（以下簡稱《條例》）應(yīng)運(yùn)而生?！稐l例》于2018年4月26日經(jīng)市四屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議二審并表決通過，2018年6月1日，經(jīng)省十三屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議表決通過，于2018年8月1日起施行。為進(jìn)一步加大《條例》宣傳力度、提高公眾知曉率，讓廣大市民更直觀了解從而遵守《條例》，邀請市人大法制委員會(huì)主任委員、市人大常委會(huì)法工委主任劉鴻章就《條例》的有關(guān)問題回答記者的提問。

記者：繼《駐馬店市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》后，現(xiàn)在又出臺(tái)《駐馬店市城市綠化條例》，可以說是打出了城市管理的組合拳，這是基于怎樣的考慮？

劉鴻章：一是立法工作服務(wù)大局的需要。近年來，駐馬店市委、市政府高度重視城市綠化工作，不斷加大城市綠化投入力度，城市綠化建設(shè)取得了長足發(fā)展。至2017年底，市中心城區(qū)綠化率、綠化覆蓋率和人均公園綠地面積分別達(dá)40.24%、45.1%和15.04平方米，均超過國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)。先后獲得“國家園林城市” “國家衛(wèi)生城市”“全國文明城市”稱號，目前正在創(chuàng)建“國家森林城市”“國家生態(tài)園林城市”。制定城市綠化條例，是市人大常委會(huì)服務(wù)大局的一項(xiàng)重要舉措，《條例》的通過對于提高城市綠化管理和服務(wù)水平，鞏固“全國文明城市”“國家園林城市”創(chuàng)建成果，推進(jìn)“國家森林城市”“國家生態(tài)園林城市”的創(chuàng)建工作，必將提供有力的法制保障。

二是立法工作回應(yīng)群眾呼聲的需要。我市城市園林綠化事業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，也存在著綠化規(guī)劃缺少監(jiān)督制約、規(guī)劃綠地面積得不到切實(shí)保障、個(gè)別建設(shè)和管理責(zé)任主體不明確、部門之間協(xié)調(diào)溝通不暢、占綠毀綠現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生等問題，廣大群眾對此反映強(qiáng)烈，亟待通過地方立法加以解決。

三是落實(shí)和細(xì)化上位法有關(guān)規(guī)定的需要。在城市綠化管理過程中，規(guī)范性文件層級低，設(shè)定行政措施權(quán)力小的缺陷凸顯，城市綠化管控手段缺失。目前，我市城市綠化的執(zhí)法依據(jù)主要為1992年實(shí)施并于2017年修訂的國務(wù)院《城市綠化條例》，政府規(guī)章為1998年實(shí)施的《河南省城市綠化實(shí)施辦法》，這些法規(guī)、規(guī)章難以滿足當(dāng)前我市城市綠化工作的實(shí)際需要，影響了我市城市綠化管理執(zhí)法工作的開展，需要我們在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)細(xì)化上位法相關(guān)規(guī)定，為調(diào)整和規(guī)范我市城市綠化相關(guān)的各種社會(huì)關(guān)系提供操作性、針對性較強(qiáng)的法律遵循。

記者：《條例》在制定過程中遵循了哪些原則？

劉鴻章：在制定過程中，我們始終遵循三個(gè)原則：一是堅(jiān)持針對問題立法、立法解決實(shí)際問題的原則。針對我市城市綠化工作中存在的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題設(shè)定條款，增強(qiáng)法規(guī)的針對性和可操作性，體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法的精神。二是注重立法精細(xì)化、精準(zhǔn)化，減少原則性、綱要性的條款，增加細(xì)化、量化的規(guī)定，對重點(diǎn)問題和關(guān)鍵條款進(jìn)行深入研究論證，做到能具體的盡量具體、能明確的盡量明確。三是“立權(quán)”和“立責(zé)”并重，既注意給予行政機(jī)關(guān)必要的手段，以確保行政權(quán)力可以依法得到有效行使，又要注意對行政權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，確保自然人、法人和其他組織的合法權(quán)利不受侵害。

記者：《條例》的適用范圍包括哪些地區(qū)？

劉鴻章：考慮到我市城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，綠化存在較大差異，《條例》設(shè)定的綠地率指標(biāo)，短時(shí)間內(nèi)難以在所有建制鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)，為了確?！稐l例》能夠得到及時(shí)有效的貫徹實(shí)施，在第二條第一款規(guī)定，本條例適用于本市行政區(qū)域城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)綠化的規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和管理，未將城市規(guī)劃區(qū)以外的建制鎮(zhèn)納入適用范圍。

記者：城市綠化與人民群眾有著密切的聯(lián)系，綠化工作更是離不開人民群眾的支持和參與，那么《條例》對此有無相關(guān)的制度性規(guī)定？

劉鴻章：我們在立法過程中充分考慮到了這一問題。《條例》第六條第一款規(guī)定，鼓勵(lì)單位和個(gè)人以投資、捐資、認(rèn)養(yǎng)等方式，參與城市綠化建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作，鼓勵(lì)居民家庭種植樹木花草，綠化自有居住空間，鼓勵(lì)發(fā)展墻體、屋面、陽臺(tái)、橋體、公交車站點(diǎn)、停車場等立體空間綠化。同時(shí)，為及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理毀綠損綠的行為，該條第二款規(guī)定，任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)愛護(hù)綠化成果和綠化設(shè)施，并有權(quán)對損害城市綠化的行為進(jìn)行勸阻、投訴和舉報(bào)。

另外，為了及時(shí)處理反饋對綠化違法現(xiàn)象的舉報(bào)、投訴，《條例》第三十二條作了具體規(guī)定，要求有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督機(jī)制，向社會(huì)公布受理投訴、舉報(bào)電話，接受社會(huì)公眾和新聞媒體監(jiān)督。接到投訴、舉報(bào)電話后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處理，并將處理結(jié)果反饋投訴人、舉報(bào)人，給相關(guān)政府職能部門設(shè)定了義務(wù)。

記者：《條例》如何發(fā)揮規(guī)劃在城市綠化管理中的作用？

劉鴻章：在城市管理過程中，尤其是城市綠化的管理，我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃是龍頭”的理念，為此《條例》中注重強(qiáng)化規(guī)劃對綠化工作的引領(lǐng)作用，在第七條、第八條、第九條明確了規(guī)劃的編制主體、編制和變更程序，保障綠化規(guī)劃編制的權(quán)威性和科學(xué)性?！稐l例》第十條明確了城市綠地率、綠化覆蓋率的標(biāo)準(zhǔn)，加大了綠地規(guī)劃的執(zhí)行力度。

記者：永久保護(hù)綠地制度的設(shè)定初衷是什么？怎樣對永久性綠地進(jìn)行保護(hù)？

劉鴻章：城市中生態(tài)功能、服務(wù)功能突出，具有長期保護(hù)價(jià)值面積較大的綠地，在改善生態(tài)環(huán)境、提升城市品位等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，對上述綠地還沒有專門的法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行規(guī)范，執(zhí)法無據(jù)。因此，有必要在《條例》中進(jìn)行規(guī)范，突出保護(hù)特色，創(chuàng)新保護(hù)措施，切實(shí)保護(hù)好城市綠地。

按照既保護(hù)綠地又不影響城市建設(shè)的原則，同時(shí)考慮各縣的實(shí)際情況，參考洛陽、張家界等地做法，我們將永久保護(hù)綠地的確定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為3000平方米。同時(shí)，規(guī)定了永久保護(hù)綠地確定、公布、增補(bǔ)程序，為保護(hù)工作提供了依據(jù)。對于永久綠地的保護(hù)管理，如果一味強(qiáng)調(diào)“永久”，可能會(huì)阻礙城市整體功能的提升，與立法的初衷相違背。因此，《條例》首先規(guī)定永久保護(hù)綠地確定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用，同時(shí)對確需占用永久保護(hù)綠地設(shè)置了嚴(yán)格的條件和程序，規(guī)定因重大公共設(shè)施建設(shè)確需占用的，由市、縣人民政府采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見，提出調(diào)整方案，提請同級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議后，依法履行報(bào)批程序，并向社會(huì)公布。

記者：現(xiàn)實(shí)中部分房地產(chǎn)開發(fā)商在小區(qū)綠化建設(shè)時(shí)，存在綠化效果圖做得漂亮，而實(shí)際建設(shè)卻大打折扣的問題，請問在《條例》里是否對此進(jìn)行規(guī)范？

劉鴻章：在綠化指標(biāo)方面，《條例》第十一條授權(quán)市、縣人民政府結(jié)合本地實(shí)際制定工程建設(shè)項(xiàng)目的綠地指標(biāo)。一旦政府制定公布了居住區(qū)綠地率指標(biāo)，這是不能突破的硬性指標(biāo)，房地產(chǎn)開發(fā)商必須按規(guī)定達(dá)到相應(yīng)的指標(biāo)。

在監(jiān)管方面，《條例》針對事前、事中、事后3個(gè)階段制定了第十二條、第十八條、第十九條，加強(qiáng)了部門之間的職能銜接。《條例》第十二條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)將工程建設(shè)項(xiàng)目的附屬綠化工程的設(shè)計(jì)方案作為規(guī)劃審核的內(nèi)容，在事前規(guī)劃環(huán)節(jié)就加以規(guī)范?！稐l例》第十八條規(guī)定，新建、改建、擴(kuò)建工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)將附屬綠化工程費(fèi)用納入投資預(yù)算，附屬綠化工程應(yīng)當(dāng)與主體工程同步設(shè)計(jì)、建設(shè)和驗(yàn)收。第十九條規(guī)定，工程竣工后未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核實(shí)或者經(jīng)核實(shí)不符合規(guī)劃條件和許可內(nèi)容的，建設(shè)單位不得組織竣工驗(yàn)收，規(guī)劃部門不得出具建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)合格手續(xù)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門不得辦理竣工備案手續(xù)，房產(chǎn)管理部門不得辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。通過以上規(guī)定，加強(qiáng)了附屬綠化工程設(shè)計(jì)方案的審批、實(shí)施以及竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)部門之間的職能銜接，形成監(jiān)督管理的合力，確保綠地規(guī)劃落到實(shí)處。

記者：從執(zhí)法部門和市民反饋的情況看，我市的綠化工作主要問題集中在綠地被占用和毀壞方面，但由于破壞綠地的案件小、數(shù)量較多、認(rèn)定較難等原因，長期困擾著執(zhí)法部門。對此，《條例》如何破題？

劉鴻章：綠地的養(yǎng)護(hù)和管理是《條例》重點(diǎn)解決的問題?！稐l例》注重突出綠地的養(yǎng)護(hù)與管理，在第二十一條、第二十二條明確了各類城市綠地養(yǎng)護(hù)和管理責(zé)任主體及養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，第二十三條對占綠問題作了系統(tǒng)的規(guī)范，明確了臨時(shí)占用的條件、程序、時(shí)限等內(nèi)容，對增設(shè)道路出入口的條件和程序作了規(guī)范，明確規(guī)定禁止占用具有緊急避險(xiǎn)功能的公共綠地。第二十四條對樹木的修剪、移植和砍伐作了規(guī)范，第二十七條對一些突出存在的損害城市綠化及設(shè)施的行為進(jìn)行了明確列舉加以規(guī)范，切實(shí)增強(qiáng)了法規(guī)的實(shí)用性和可操作性。另外，在《條例》第二十九條、第三十條、第三十一條分別設(shè)立了監(jiān)督檢查、信息管理和企業(yè)守法誠信制度，進(jìn)一步加強(qiáng)了對綠地的保護(hù)和管理。

記者：針對水、電、氣等部門搶險(xiǎn)占用綠地的情況，《條例》是如何規(guī)范的？

劉鴻章：因搶險(xiǎn)需要占用綠地，與一般占用綠地有所區(qū)別，因此《條例》第二十六條專門對此作了規(guī)范，賦予了搶險(xiǎn)單位先行占用、挖掘綠地的權(quán)利，同時(shí)明確要求在險(xiǎn)情發(fā)生后3天內(nèi)，搶險(xiǎn)單位應(yīng)向城市綠化主管部門補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)，險(xiǎn)情排除后，由搶險(xiǎn)單位負(fù)責(zé)及時(shí)恢復(fù)綠地原狀。針對園林部門提出的搶險(xiǎn)單位拒不恢復(fù)綠地原狀的現(xiàn)象，《條例》規(guī)定，由城市綠化主管部門代為恢復(fù)，費(fèi)用由搶險(xiǎn)單位承擔(dān)。

記者：每到春天，楊絮、柳絮漫天飛舞，影響了居民生活，《條例》對此有無規(guī)范？

劉鴻章：針對市民們備受困擾的“晴天飛絮”，我們在《條例》制定過程中也收到了很多立法意見和建議。其中，既有保留生物自然習(xí)性、對楊樹和柳樹的種植不作規(guī)范的意見，也有全面清除飛絮、換植其他樹種的建議，經(jīng)過綜合考量，我們作了折中處理，規(guī)定限制種植易產(chǎn)生飛絮的林木、花草，已經(jīng)種植的應(yīng)當(dāng)逐步改良或者更替，既回應(yīng)了群眾的呼聲，也考慮了我市的實(shí)際情況。

記者：《條例》有哪些特點(diǎn)和亮點(diǎn)內(nèi)容？

劉鴻章：一是堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法。把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，擴(kuò)大立法過程的公開透明度，廣納民意、廣聚民智。堅(jiān)持人民有所呼、立法有所應(yīng)。積極邀請法律專家參與立法全過程，用好“外腦”資源，切實(shí)發(fā)揮法律專家專業(yè)特長。學(xué)習(xí)、參閱有關(guān)法律、法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、外地市法規(guī)共44部，準(zhǔn)確把握立法權(quán)限的邊界，提高法規(guī)質(zhì)量，確保所立《條例》合法合規(guī)。

二是體現(xiàn)了簡政放權(quán)、放管結(jié)合的改革精神?！稐l例》依照2017年新修訂的國務(wù)院《城市綠化條例》，對涉及園林綠化方面的行政審批權(quán)進(jìn)行認(rèn)真研究，把該放的放掉，慎重設(shè)定行政審批和許可，既與國家簡政放權(quán)的改革精神相吻合，又與上位法不抵觸，有效維護(hù)了法制統(tǒng)一。

三是注重突出地方特色。從我市的實(shí)際出發(fā)，在增強(qiáng)地方特色上下功夫。深入開展實(shí)地調(diào)研，查出園林綠化存在的18類40個(gè)主要問題，形成問題清單。市人大常委會(huì)帶著問題，先后赴成都、南充、宿遷、蚌埠、蘇州等市考察學(xué)習(xí)，借鑒立法經(jīng)驗(yàn)，對關(guān)鍵條款進(jìn)行深入細(xì)致的交流、討論。《條例》明確了規(guī)劃的編制主體、變更程序、建設(shè)項(xiàng)目綠地率的標(biāo)準(zhǔn)以及綠化設(shè)計(jì)方案審批和驗(yàn)收程序等，通過這些條款的設(shè)定，保障綠化規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性，增強(qiáng)了《條例》的剛性，加大了綠地規(guī)劃的執(zhí)行力度，確保綠地規(guī)劃的落實(shí)，是《條例》的最大亮點(diǎn)。

四是處罰設(shè)定更加科學(xué)。絕大多數(shù)罰則的設(shè)置均采取“責(zé)令限期改正”“責(zé)令改正”前置的原則，逾期未改正的或者拒不改正的再處罰，使處罰更為人性化，充分體現(xiàn)了教育與處罰相結(jié)合的處罰原則。處罰幅度設(shè)定堅(jiān)持“一口價(jià)”為主、小幅度為次的原則，可以有效避免行政執(zhí)法自由裁量權(quán)過大產(chǎn)生不廉潔行為。同時(shí)，增強(qiáng)了可操作性，更加有利于執(zhí)法。

記者：《條例》正式實(shí)施以后，會(huì)有哪些具體措施保證條例順利實(shí)施？

劉鴻章：目前，市人大常委會(huì)已經(jīng)制訂了《<駐馬店市城市綠化條例>宣傳工作方案》，下一步《條例》涉及單位將按照方案的要求陸續(xù)展開工作，確?！稐l例》的貫徹實(shí)施。其中，市、縣人民政府將按照《條例》第九條和第十一條的規(guī)定，陸續(xù)確定并公布永久保護(hù)綠地以及各工程建設(shè)項(xiàng)目的綠地指標(biāo)，相關(guān)部門也正在對《條例》涉及的自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)制定。

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