城市綠化是城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在改善城市環(huán)境、維持城市生態(tài)平衡、美化城市景觀方面發(fā)揮著不可替代的作用，是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要生態(tài)措施。為此，我市第三部地方性法規(guī)《駐馬店市城市綠化條例》（以下簡稱《條例》）應運而生?！稐l例》于2018年4月26日經市四屆人大常委會第八次會議二審并表決通過，2018年6月1日，經省十三屆人大常委會第三次會議表決通過，于2018年8月1日起施行。為進一步加大《條例》宣傳力度、提高公眾知曉率，讓廣大市民更直觀了解從而遵守《條例》，邀請市人大法制委員會主任委員、市人大常委會法工委主任劉鴻章就《條例》的有關問題回答記者的提問。
記者：繼《駐馬店市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》后，現(xiàn)在又出臺《駐馬店市城市綠化條例》，可以說是打出了城市管理的組合拳，這是基于怎樣的考慮？
劉鴻章：一是立法工作服務大局的需要。近年來，駐馬店市委、市政府高度重視城市綠化工作，不斷加大城市綠化投入力度，城市綠化建設取得了長足發(fā)展。至2017年底，市中心城區(qū)綠化率、綠化覆蓋率和人均公園綠地面積分別達40.24%、45.1%和15.04平方米，均超過國家園林城市標準。先后獲得“國家園林城市” “國家衛(wèi)生城市”“全國文明城市”稱號，目前正在創(chuàng)建“國家森林城市”“國家生態(tài)園林城市”。制定城市綠化條例，是市人大常委會服務大局的一項重要舉措，《條例》的通過對于提高城市綠化管理和服務水平，鞏固“全國文明城市”“國家園林城市”創(chuàng)建成果，推進“國家森林城市”“國家生態(tài)園林城市”的創(chuàng)建工作，必將提供有力的法制保障。
二是立法工作回應群眾呼聲的需要。我市城市園林綠化事業(yè)快速發(fā)展的同時，也存在著綠化規(guī)劃缺少監(jiān)督制約、規(guī)劃綠地面積得不到切實保障、個別建設和管理責任主體不明確、部門之間協(xié)調溝通不暢、占綠毀綠現(xiàn)象時有發(fā)生等問題，廣大群眾對此反映強烈，亟待通過地方立法加以解決。
三是落實和細化上位法有關規(guī)定的需要。在城市綠化管理過程中，規(guī)范性文件層級低，設定行政措施權力小的缺陷凸顯，城市綠化管控手段缺失。目前，我市城市綠化的執(zhí)法依據(jù)主要為1992年實施并于2017年修訂的國務院《城市綠化條例》，政府規(guī)章為1998年實施的《河南省城市綠化實施辦法》，這些法規(guī)、規(guī)章難以滿足當前我市城市綠化工作的實際需要，影響了我市城市綠化管理執(zhí)法工作的開展，需要我們在法律規(guī)定的權限內細化上位法相關規(guī)定，為調整和規(guī)范我市城市綠化相關的各種社會關系提供操作性、針對性較強的法律遵循。
記者：《條例》在制定過程中遵循了哪些原則？
劉鴻章：在制定過程中，我們始終遵循三個原則：一是堅持針對問題立法、立法解決實際問題的原則。針對我市城市綠化工作中存在的熱點和難點問題設定條款，增強法規(guī)的針對性和可操作性，體現(xiàn)了科學立法、民主立法的精神。二是注重立法精細化、精準化，減少原則性、綱要性的條款，增加細化、量化的規(guī)定，對重點問題和關鍵條款進行深入研究論證，做到能具體的盡量具體、能明確的盡量明確。三是“立權”和“立責”并重，既注意給予行政機關必要的手段，以確保行政權力可以依法得到有效行使，又要注意對行政權力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，推進行政機關依照法定權限和程序正確行使權力，確保自然人、法人和其他組織的合法權利不受侵害。
記者：《條例》的適用范圍包括哪些地區(qū)？
劉鴻章：考慮到我市城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，綠化存在較大差異，《條例》設定的綠地率指標，短時間內難以在所有建制鎮(zhèn)實現(xiàn)，為了確?！稐l例》能夠得到及時有效的貫徹實施，在第二條第一款規(guī)定，本條例適用于本市行政區(qū)域城市規(guī)劃區(qū)內綠化的規(guī)劃、建設、保護和管理，未將城市規(guī)劃區(qū)以外的建制鎮(zhèn)納入適用范圍。
記者：城市綠化與人民群眾有著密切的聯(lián)系，綠化工作更是離不開人民群眾的支持和參與，那么《條例》對此有無相關的制度性規(guī)定？
劉鴻章：我們在立法過程中充分考慮到了這一問題。《條例》第六條第一款規(guī)定，鼓勵單位和個人以投資、捐資、認養(yǎng)等方式，參與城市綠化建設和養(yǎng)護工作，鼓勵居民家庭種植樹木花草，綠化自有居住空間，鼓勵發(fā)展墻體、屋面、陽臺、橋體、公交車站點、停車場等立體空間綠化。同時，為及時發(fā)現(xiàn)處理毀綠損綠的行為，該條第二款規(guī)定，任何單位和個人都應當愛護綠化成果和綠化設施，并有權對損害城市綠化的行為進行勸阻、投訴和舉報。
另外，為了及時處理反饋對綠化違法現(xiàn)象的舉報、投訴，《條例》第三十二條作了具體規(guī)定，要求有關行政主管部門應當建立監(jiān)督機制，向社會公布受理投訴、舉報電話，接受社會公眾和新聞媒體監(jiān)督。接到投訴、舉報電話后，應當及時依法處理，并將處理結果反饋投訴人、舉報人，給相關政府職能部門設定了義務。
記者：《條例》如何發(fā)揮規(guī)劃在城市綠化管理中的作用？
劉鴻章：在城市管理過程中，尤其是城市綠化的管理，我們經常強調“規(guī)劃是龍頭”的理念，為此《條例》中注重強化規(guī)劃對綠化工作的引領作用，在第七條、第八條、第九條明確了規(guī)劃的編制主體、編制和變更程序，保障綠化規(guī)劃編制的權威性和科學性。《條例》第十條明確了城市綠地率、綠化覆蓋率的標準，加大了綠地規(guī)劃的執(zhí)行力度。
記者：永久保護綠地制度的設定初衷是什么？怎樣對永久性綠地進行保護？
劉鴻章：城市中生態(tài)功能、服務功能突出，具有長期保護價值面積較大的綠地，在改善生態(tài)環(huán)境、提升城市品位等方面發(fā)揮著重要作用。當前，對上述綠地還沒有專門的法律、法規(guī)和規(guī)章進行規(guī)范，執(zhí)法無據(jù)。因此，有必要在《條例》中進行規(guī)范，突出保護特色，創(chuàng)新保護措施，切實保護好城市綠地。
按照既保護綠地又不影響城市建設的原則，同時考慮各縣的實際情況，參考洛陽、張家界等地做法，我們將永久保護綠地的確定標準規(guī)定為3000平方米。同時，規(guī)定了永久保護綠地確定、公布、增補程序，為保護工作提供了依據(jù)。對于永久綠地的保護管理，如果一味強調“永久”，可能會阻礙城市整體功能的提升，與立法的初衷相違背。因此，《條例》首先規(guī)定永久保護綠地確定后，任何單位和個人不得擅自占用，同時對確需占用永久保護綠地設置了嚴格的條件和程序，規(guī)定因重大公共設施建設確需占用的，由市、縣人民政府采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，提出調整方案，提請同級人民代表大會常務委員會審議后，依法履行報批程序，并向社會公布。
記者：現(xiàn)實中部分房地產開發(fā)商在小區(qū)綠化建設時，存在綠化效果圖做得漂亮，而實際建設卻大打折扣的問題，請問在《條例》里是否對此進行規(guī)范？
劉鴻章：在綠化指標方面，《條例》第十一條授權市、縣人民政府結合本地實際制定工程建設項目的綠地指標。一旦政府制定公布了居住區(qū)綠地率指標，這是不能突破的硬性指標，房地產開發(fā)商必須按規(guī)定達到相應的指標。
在監(jiān)管方面，《條例》針對事前、事中、事后3個階段制定了第十二條、第十八條、第十九條，加強了部門之間的職能銜接?！稐l例》第十二條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當將工程建設項目的附屬綠化工程的設計方案作為規(guī)劃審核的內容，在事前規(guī)劃環(huán)節(jié)就加以規(guī)范?！稐l例》第十八條規(guī)定，新建、改建、擴建工程建設項目應當將附屬綠化工程費用納入投資預算，附屬綠化工程應當與主體工程同步設計、建設和驗收。第十九條規(guī)定，工程竣工后未經城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核實或者經核實不符合規(guī)劃條件和許可內容的，建設單位不得組織竣工驗收，規(guī)劃部門不得出具建設工程規(guī)劃核實合格手續(xù)，住房和城鄉(xiāng)建設主管部門不得辦理竣工備案手續(xù)，房產管理部門不得辦理房屋產權登記手續(xù)。通過以上規(guī)定，加強了附屬綠化工程設計方案的審批、實施以及竣工驗收等環(huán)節(jié)部門之間的職能銜接，形成監(jiān)督管理的合力，確保綠地規(guī)劃落到實處。
記者：從執(zhí)法部門和市民反饋的情況看，我市的綠化工作主要問題集中在綠地被占用和毀壞方面，但由于破壞綠地的案件小、數(shù)量較多、認定較難等原因，長期困擾著執(zhí)法部門。對此，《條例》如何破題？
劉鴻章：綠地的養(yǎng)護和管理是《條例》重點解決的問題。《條例》注重突出綠地的養(yǎng)護與管理，在第二十一條、第二十二條明確了各類城市綠地養(yǎng)護和管理責任主體及養(yǎng)護標準，第二十三條對占綠問題作了系統(tǒng)的規(guī)范，明確了臨時占用的條件、程序、時限等內容，對增設道路出入口的條件和程序作了規(guī)范，明確規(guī)定禁止占用具有緊急避險功能的公共綠地。第二十四條對樹木的修剪、移植和砍伐作了規(guī)范，第二十七條對一些突出存在的損害城市綠化及設施的行為進行了明確列舉加以規(guī)范，切實增強了法規(guī)的實用性和可操作性。另外，在《條例》第二十九條、第三十條、第三十一條分別設立了監(jiān)督檢查、信息管理和企業(yè)守法誠信制度，進一步加強了對綠地的保護和管理。
記者：針對水、電、氣等部門搶險占用綠地的情況，《條例》是如何規(guī)范的？
劉鴻章：因搶險需要占用綠地，與一般占用綠地有所區(qū)別，因此《條例》第二十六條專門對此作了規(guī)范，賦予了搶險單位先行占用、挖掘綠地的權利，同時明確要求在險情發(fā)生后3天內，搶險單位應向城市綠化主管部門補辦有關手續(xù)，險情排除后，由搶險單位負責及時恢復綠地原狀。針對園林部門提出的搶險單位拒不恢復綠地原狀的現(xiàn)象，《條例》規(guī)定，由城市綠化主管部門代為恢復，費用由搶險單位承擔。
記者：每到春天，楊絮、柳絮漫天飛舞，影響了居民生活，《條例》對此有無規(guī)范？
劉鴻章：針對市民們備受困擾的“晴天飛絮”，我們在《條例》制定過程中也收到了很多立法意見和建議。其中，既有保留生物自然習性、對楊樹和柳樹的種植不作規(guī)范的意見，也有全面清除飛絮、換植其他樹種的建議，經過綜合考量，我們作了折中處理，規(guī)定限制種植易產生飛絮的林木、花草，已經種植的應當逐步改良或者更替，既回應了群眾的呼聲，也考慮了我市的實際情況。
記者：《條例》有哪些特點和亮點內容？
劉鴻章：一是堅持科學立法、民主立法、依法立法。把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，擴大立法過程的公開透明度，廣納民意、廣聚民智。堅持人民有所呼、立法有所應。積極邀請法律專家參與立法全過程，用好“外腦”資源，切實發(fā)揮法律專家專業(yè)特長。學習、參閱有關法律、法規(guī)和行業(yè)標準、外地市法規(guī)共44部，準確把握立法權限的邊界，提高法規(guī)質量，確保所立《條例》合法合規(guī)。
二是體現(xiàn)了簡政放權、放管結合的改革精神?！稐l例》依照2017年新修訂的國務院《城市綠化條例》，對涉及園林綠化方面的行政審批權進行認真研究，把該放的放掉，慎重設定行政審批和許可，既與國家簡政放權的改革精神相吻合，又與上位法不抵觸，有效維護了法制統(tǒng)一。
三是注重突出地方特色。從我市的實際出發(fā)，在增強地方特色上下功夫。深入開展實地調研，查出園林綠化存在的18類40個主要問題，形成問題清單。市人大常委會帶著問題，先后赴成都、南充、宿遷、蚌埠、蘇州等市考察學習，借鑒立法經驗，對關鍵條款進行深入細致的交流、討論?！稐l例》明確了規(guī)劃的編制主體、變更程序、建設項目綠地率的標準以及綠化設計方案審批和驗收程序等，通過這些條款的設定，保障綠化規(guī)劃編制的嚴肅性，增強了《條例》的剛性，加大了綠地規(guī)劃的執(zhí)行力度，確保綠地規(guī)劃的落實，是《條例》的最大亮點。
四是處罰設定更加科學。絕大多數(shù)罰則的設置均采取“責令限期改正”“責令改正”前置的原則，逾期未改正的或者拒不改正的再處罰，使處罰更為人性化，充分體現(xiàn)了教育與處罰相結合的處罰原則。處罰幅度設定堅持“一口價”為主、小幅度為次的原則，可以有效避免行政執(zhí)法自由裁量權過大產生不廉潔行為。同時，增強了可操作性，更加有利于執(zhí)法。
記者：《條例》正式實施以后，會有哪些具體措施保證條例順利實施？
劉鴻章：目前，市人大常委會已經制訂了《<駐馬店市城市綠化條例>宣傳工作方案》，下一步《條例》涉及單位將按照方案的要求陸續(xù)展開工作，確?！稐l例》的貫徹實施。其中，市、縣人民政府將按照《條例》第九條和第十一條的規(guī)定，陸續(xù)確定并公布永久保護綠地以及各工程建設項目的綠地指標，相關部門也正在對《條例》涉及的自由裁量權標準進行科學制定。
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