本報記者 朱寧寧
民以食為天，食以安為先。食品安全問題向來會牽動各方神經(jīng)，引起社會高度關(guān)注。
應(yīng)當看到，近年來，食品安全有關(guān)監(jiān)管部門強化協(xié)作配合，開展專項行動，取得顯著成效。相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，對違法侵權(quán)行為的打擊遏制力度不斷加大。然而，有關(guān)食品安全事故仍屢屢見諸報端。為確保公眾“舌尖上的安全”，必須堅持對食品安全問題“零容忍”。如何進一步為食品安全提供可靠法律保障，仍需多方努力。
食品安全需要標本兼治
“之所以出現(xiàn)校園食品安全事故，原因是多方面的。”分析緣何近年來學(xué)校食堂安全隱患頻頻進入公眾視野，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認為首要的就是經(jīng)驗主義。
“校園食品安全一般納入學(xué)校自身行政管理監(jiān)管之內(nèi)，因此，客觀上講，發(fā)生食品安全事故的可能性相對于其他市場化餐飲企業(yè)確實會少一些。但也正因為如此，容易被表面的食品安全大好形勢所迷惑，只看到80%的成績而忽視了20%的隱患，由此導(dǎo)致校園食品安全狀況有喜有憂。”劉俊海說。
在劉俊?？磥恚瑢W(xué)校食堂業(yè)態(tài)復(fù)雜也是導(dǎo)致校園食品安全出問題的原因。“目前有部分學(xué)校直接雇人開辦食堂，或者由企業(yè)承包食堂。而企業(yè)往往都是以追求成本最小化、利潤最大化為目的，為追求利潤最大化而降低成本就容易忽視安全進而發(fā)生事故。”
那么，該如何根治校園食品安全問題這一頑疾呢？
“食品安全是涉及千家萬戶的民心工程，是立足長遠的經(jīng)濟工程，也是需要標本兼治的法治工程。治理食品安全問題，首先還是要建章立制。”劉俊海建議制定有關(guān)學(xué)校食堂安全管理的法律或行政法規(guī)，同時出臺針對包括學(xué)校在內(nèi)的各類教育機構(gòu)外包餐飲企業(yè)的監(jiān)管條例。“承包學(xué)校食堂的餐飲企業(yè)大多是連鎖企業(yè)，應(yīng)將其作為監(jiān)管重點，納入監(jiān)管部門的專項監(jiān)管，企業(yè)應(yīng)當全面自查并出具自查報告。同時，學(xué)校和監(jiān)管部門形成合力，防止出現(xiàn)‘燈下黑’現(xiàn)象。食品安全監(jiān)管部門要派食品監(jiān)管專員到學(xué)校食堂巡視。”劉俊海說。
劉俊海還建議，建立健全食品安全誠信體系，將與食品安全事故有關(guān)聯(lián)的人員納入失信黑名單。修改刑法，加大對食品安全事故責任人的刑事責任追究力度。在民事賠償責任方面，懲罰性賠償不能缺位。
民事公益訴訟被寄予厚望
守護“舌尖上的安全”，有效遏制包括學(xué)校食堂在內(nèi)的各類食品安全違法行為的發(fā)生，離不開嚴厲的法律之手。其中，食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟被寄予厚望。
民事訴訟法規(guī)定，消費者協(xié)會和檢察機關(guān)等法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織對于食品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害公共利益的行為，可以向人民法院提起民事公益訴訟。
近年來，有關(guān)建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的呼聲不斷。對于食品安全民事公益訴訟而言，懲罰性賠償制度既能懲罰違法行為，又能有效保護社會公共利益，進而實現(xiàn)預(yù)防和嚴懲類似違法行為的雙重效果。
2019年5月20日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》明確，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。2021年，最高檢等七部門印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》，對積極推進食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度實踐探索、構(gòu)建長效協(xié)作配合機制等進行部署。
目前在司法實踐中，食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)陌咐桨l(fā)常見。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年、2021年兩年時間里，全國檢察機關(guān)食藥領(lǐng)域提起民事公益訴訟3200余件。其中，提出懲罰性賠償訴求的案件占起訴案件總數(shù)的80%以上，法院支持檢察機關(guān)訴訟請求的案件占已作出生效裁判案件的99.1%。
今年3月，最高人民檢察院發(fā)布一批食品藥品安全公益訴訟典型案例，以進一步推動辦好食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件，為各級檢察機關(guān)辦理此類案件提供示范和指引，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。這些典型案例中，涉及食品安全領(lǐng)域的案件有8件。而此次發(fā)布的案例中，有5件民事公益訴訟案件均根據(jù)案件的實際情況提出懲罰性賠償訴訟請求并得到法院支持。
盡快完善懲罰性賠償制度
今年全國人大會議期間，全國人大代表、海南省保亭黎族苗族自治縣副縣長呂妍提出《關(guān)于建立健全食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的建議》。這一建議被全國人大常委會辦公廳確定為今年的重點督辦建議。
“建立健全食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度，對于懲治食品安全領(lǐng)域違法行為、維護公共利益和消費者權(quán)益意義重大。”呂妍認為，建立健全民事公益訴訟中的懲罰性賠償制度，不僅能充分發(fā)揮民事公益訴訟的追責功能，剝奪不法行為人的經(jīng)濟獲益，還能直接給予實質(zhì)性的經(jīng)濟懲處，增加違法侵權(quán)成本，對潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用，最大程度抑制損害公共利益的違法行為。
但呂妍對中國裁判文書網(wǎng)上的一些典型案例進行分析后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律法規(guī)僅對消費者提起的食品安全民事訴訟的懲罰性賠償條款進行了明確規(guī)定，對于食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹黧w資格、計算標準、處置方式等均缺乏明確規(guī)定。
“具體司法實踐中，司法機關(guān)往往參照適用食品安全法和消費者權(quán)益保護法中關(guān)于消費者主張食品安全懲罰性賠償?shù)乃揭嫘栽V訟條款，對于如何參照適用、參照哪些條款適用等均存在較大爭議。這就很容易造成食品安全民事公益訴訟類案具體適用標準不一、判決尺度不一，存在一定問題。”呂妍說。
呂妍認為，應(yīng)當根據(jù)食品安全案件特點，從發(fā)揮民事公益訴訟的基本職能出發(fā)，進一步明確懲罰性賠償制度的原告主體資格、懲罰性賠償計算標準以及處置方式等具體事項，確保訴訟有法可依、判決于法有據(jù)。
為確保私益訴訟與公益訴訟均衡，強化食品安全民事公益訴訟中懲罰性賠償?shù)暮戏ㄐ?，呂妍建議，通過立法明確賦予消費者協(xié)會、檢察機關(guān)等法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織在食品安全民事公益訴訟中主張懲罰性賠償?shù)膶嵸|(zhì)性權(quán)利，明確規(guī)定公益訴訟起訴人提起食品安全民事公益訴訟的，可以主張懲罰性賠償，人民法院應(yīng)予以支持。此外，應(yīng)當明確食品安全民事公益訴訟的具體案由為侵權(quán)責任糾紛，適用食品安全法中關(guān)于懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。
對于懲罰性賠償金的范圍，呂妍認為，鑒于食品安全民事公益訴訟涉及消費者數(shù)量較多，難以明確計量消費者群體因食品違法行為受到的實際損失，可以在限定懲罰性賠償金最低額度的基礎(chǔ)上，以侵權(quán)行為人的獲利情況來明確懲罰性賠償金的計算基數(shù)。“建議綜合考量侵權(quán)行為人主觀惡意、違法行為程度、企業(yè)規(guī)模、獲利情況等要素，處以三倍以上十倍以下的懲罰性賠償額度，確定最終懲罰性賠償?shù)臄?shù)額。”
為更好實現(xiàn)民事公益訴訟懲罰與震懾作用的功能，確保專款專用于消費者權(quán)益保護工作，呂妍還建議，結(jié)合我國現(xiàn)有司法實踐經(jīng)驗，建立專門的公益基金賬戶。
“可由市場監(jiān)督管理部門牽頭，檢察機關(guān)、法院和財政部門共同參與監(jiān)督管理，實現(xiàn)對懲罰性賠償資金的統(tǒng)一管理、依法統(tǒng)籌、嚴格監(jiān)管。該賬戶日常使用應(yīng)遵循公開透明、專款專用原則，專門用于為被侵權(quán)的消費者提供救濟以及為公益訴訟提供專項資金支持。”呂妍說。
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